Laberint europeu
La complexitat caracteritza el funcionament de tot l’entramat d’institucions que formen la UE
El Parlament no disposa d’iniciativa legislativa
Brussel·les ha construït de manera lenta però constant un sistema que continua sent imperfecte
Brussel·les és sovint la paraula amb què s’aspira a resumir tot allò que passa a les institucions de la Unió Europea (UE). És clarament una simplificació, però fins a cert punt raonable: el funcionament de les institucions comunitàries és lluny de ser senzill. Això sí, ni tot passa a Brussel·les ni es pot entendre la UE només a partir de la capital belga. Luxemburg, Estrasburg i Frankfurt també són seu d’institucions comunitàries i hi ha vida més enllà de les principals institucions: el club comunitari està format també per una àmplia xarxa d’agències i organismes amb seus arreu de la UE, com ara l’Europol a la Haia i l’Agència Europea de Medicaments a Amsterdam, entre moltes altres.
Dins de l’entramat comunitari, les principals institucions responsables de la presa de decisions són la Comissió Europea, el Parlament Europeu, el Consell de la UE i el Consell Europeu. La Comissió Europea, tradicionalment anomenada Brussel·les, és l’òrgan executiu de la UE, és a dir, el més semblant que hi ha a un govern a les institucions comunitàries. És l’única que pot elaborar propostes per a noves lleis i aplicar les decisions del Parlament Europeu i el Consell de la UE.
La Comissió Europea està formada pel president i els comissaris, que, en comparació amb un govern, serien els ministres responsables de les diverses carteres. Cada estat membre té un comissari i tots ells, juntament amb el president, formen el Col·legi de Comissaris, que es reuneix un cop a la setmana per adoptar noves propostes.
Les propostes de la Comissió passen després a mans del Parlament Europeu i el Consell de la UE, institució en què estan representats els estats a través dels seus ministres. Aquestes dues institucions són els colegisladors de la UE, és a dir, els que, després de negociar les lleis d’acord amb la proposta de la Comissió Europea, les aproven perquè les hagin d’aplicar els estats membres.
El nombre d’eurodiputats al Parlament Europeu canvia segons la legislatura –705 en l’actual i 720 en la pròxima– a causa dels canvis demogràfics. Això sí, els tractats de la UE, que fixen les normes de funcionament del club comunitari, estableixen que com a màxim hi pot haver 751 representants. La distribució per països també respon al seu pes demogràfic: Alemanya, França i Itàlia són els que més en tenen, amb l’Estat espanyol en quarta posició. Per contra, països petits com ara Malta, Luxemburg i Xipre no arriben ni a la desena de representants.
Una de les particularitats del Parlament Europeu i que l’allunya de la majoria de parlaments és que no té iniciativa legislativa. A la UE, la capacitat d’iniciativa legislativa està reservada a la Comissió Europea. El que sí que pot fer la cambra és demanar a l’executiu que presenti una proposta per regular alguna qüestió concreta. Aquesta limitació a la pràctica de la capacitat d’influència del Parlament a l’hora d’impulsar lleis, malgrat ser l’única institució de la UE elegida directament pels ciutadans, li resta poder en comparació amb les altres grans institucions.
L’altre colegislador és el Consell de la UE, on estan representats els governs dels estats membres. En les seves reunions participen els ministres en funció del tema que es tracti. Les reunions se celebren a Brussel·les, excepte entre l’abril i l’octubre, que es fan a Luxemburg. Un dels fets característics del Consell de la UE és que té presidència rotatòria: cada sis mesos un país l’assumeix i fa d’àrbitre en les trobades.
Com que hi ha dues institucions legisladores, el funcionament és particular. Primer, el Parlament Europeu i el Consell de la UE pacten les seves respectives posicions inicials per negociar. Un cop les dues institucions acorden les seves línies per negociar, comencen les converses entre els respectius equips negociadors per acordar la legislació definitiva. Aquestes reunions s’anomenen trílogs perquè són un diàleg a tres entre la cambra comunitària, el Consell de la UE i la Comissió Europea, que hi té un rol de mediadora entre les parts. La negociació ha de concloure amb un acord polític entre el Parlament i el Consell de la UE, que, posteriorment, han d’adoptar formalment cadascú per la seva banda perquè les noves normes s’aprovin definitivament.
Capacitat de vet
Una altra de les institucions importants a la UE és el Consell Europeu, que sovint es confon amb el Consell de la UE. El Consell Europeu és la institució que reuneix els caps d’estat i de govern de la UE a Brussel·les. A diferència del Consell de la UE, no negocia ni adopta legislació comunitària, sinó que defineix les orientacions i prioritats polítiques del club comunitari. Els líders dels 27 socis fixen així durant les trobades una guia política sobre cap a on ha d’anar l’acció de la UE.
Aquestes directius polítiques queden fixades en les conclusions de la reunió, que és el text que els líders dels 27 socis negocien durant les trobades, que normalment duren dos dies i sovint s’allarguen durant la nit.
Les conclusions del Consell Europeu s’han d’adoptar per unanimitat entre els 27 socis, cosa que fa que sovint s’allarguin les converses fins que s’assoleix un text que sigui acceptat per tots els països. Abans de la reunió dels líders, els ambaixadors dels 27 socis treballen en un text que pugui ser de consens. Així, els caps d’estat i de govern arriben amb un esborrany de conclusions a les trobades, marcades per estira-i-arronses entre els líders, normalment, per canviar paraules i punts de puntuació del text fins a assolir un acord.
Ara bé, de vegades els 27 socis s’enroquen i no arriben a cap acord que pugui ser acceptat per tothom. En aquests casos, és la presidència del Consell qui decideix què cal fer. Es poden fer reunions més petites amb els països que s’oposen al text, es pot ajornar el debat i passar a altres qüestions o, en cas que les diferències siguin insalvables, la part conflictiva del text pot caure de les conclusions. Com que es requereix unanimitat entre els 27, sovint se sent la paraula vet en les reunions del Consell Europeu. Tanmateix, no és l’únic moment en la presa de decisions a la UE en què es necessita l’acord entre els 27 estats per tirar endavant decisions. Per exemple, en política exterior, fiscalitat, adhesió de nous membres i pressupost comunitari, entre d’altres, també es necessita unanimitat.
A la pràctica, la necessitat d’unanimitat dona als estats el poder de vetar decisions. En els darrers anys, Hongria ha estat el país que més ha utilitzat –o amenaçat d’utilitzar– aquest recurs per encallar decisions a escala europea. Amb el govern de Llei i Justícia, Polònia s’afegia a Budapest en el bloqueig d’algunes decisions clau a la UE. És per aquest motiu que, amb vista a la reforma que el club comunitari vol fer del funcionament abans d’incloure nous estats membres, aquesta és una de les qüestions damunt la taula per ser modificada: més decisions per majoria qualificada per evitar que l’ampliació sigui un fre i que l’entrada de nous membres resti eficàcia al procés de decisió europeu.
Sense llums i taquígrafs
A banda de les quatre principals, la UE es compon d’un entramat d’institucions que articulen el seu funcionament en altres àmbits. Per exemple, el Banc Europeu d’Inversions, amb seu a Luxemburg, que es dedica a concedir finançament als projectes que contribueixen a assolir els objectius de la UE, i el Tribunal de Justícia de la UE, que vetlla perquè la llei europea s’apliqui arreu del club comunitari i que tant les institucions com els països respectin el dret europeu.
Amb seu a Frankfurt, una altra institució clau és el Banc Central Europeu, que actua com el banc central de la zona euro i és el responsable de la política monetària. El seu principal objectiu és garantir l’estabilitat de preus i vetllar per la seguretat del sistema bancari europeu. També té el dret exclusiu d’autoritzar l’emissió de bitllets de banc i actua com a nucli del sistema europeu de bancs centrals.
L’entramat institucional de la UE és de tot menys senzill perquè difícilment ho podria ser. El sistema polític i institucional de cada país ja és complex i articular-lo amb 27 veus no pot ser més que babèlic. A més, una de les principals característiques del funcionament institucional europeu és que opta per la via tècnica més que la política, un clar símptoma d’un sistema nascut amb l’objectiu de girar full respecte als conflictes polítics a l’Europa del segle XX. Sovint sense llums i taquígrafs sobre tot el que es mou als despatxos i en les nombroses reunions que es fan principalment a Brussel·les, si una cosa ha caracteritzat la UE és una construcció lenta, però constant, d’un sistema que continua sent imperfecte.
La veu dels ciutadans
Amb els seus 705 diputats, el Parlament Europeu és l’única institució de la UE elegida de manera directa pels ciutadans. Té la responsabilitat, juntament amb els estats membres, d’adoptar la legislació de la Unió. La gran majoria de lleis europees són aprovades conjuntament pel Parlament i el Consell de la UE (els estats). Es tracta del procediment legislatiu ordinari, en què funciona la codecisió, és a dir, l’eurocambra i el Consell de la UE (els estats) actuen en peu d’igualtat, l’aval de totes dues institucions és necessari perquè s’aprovi una llei en àmbits molt diversos (per exemple, governança econòmica, immigració, energia, transport, medi ambient i protecció del consumidor).
A més d’aquest, el Parlament comparteix també amb el Consell el poder de decisió amb relació al pressupost anual de la UE, sobre el qual té l’última paraula. Les decisions dels eurodiputats han de respectar els límits de despesa establerts en l’anomenat marc financer plurianual, el pla financer que es negocia cada set anys. Un cop aprovat el pressupost de la UE, la Comissió Europea s’encarrega de la seva execució, mentre que l’eurocambra, com a representant dels contribuents de la UE, en supervisa la gestió. El Parlament també controla altres institucions, principalment la Comissió Europea, la qual aprova i té el poder de destituir. Els caps d’estat, a més, han de tenir en compte els resultats de les eleccions europees a l’hora de triar la persona que presidirà la Comissió. El Parlament Europeu disposa de dues seus, la de Brussel·les i la d’Estrasburg, aquesta última per a les sessions plenàries, que tenen lloc un cop al mes.
El govern de la UE
Creada el 1958 a Brussel·les, la Comissió és el principal òrgan executiu de la Unió. Té el monopoli de la iniciativa legislativa, és a dir, el poder de proposar noves lleis, que han de ser estudiades i adoptades pel Parlament i el Consell de la UE (els estats). També gestiona el pressupost i les polítiques de la Unió –llevat de la política exterior i de seguretat comuna– i vetlla perquè els estats membres apliquin correctament el dret comunitari.
També fixa les prioritats de despesa de la UE, conjuntament amb el Consell i el Parlament. Elabora els comptes anuals perquè aquests dos organismes els aprovin, i supervisa com es gasten els diners sota l’escrutini del Tribunal de Comptes. Conjuntament amb el Tribunal de Justícia de la UE, garanteix que la legislació comunitària s’apliqui correctament a tots els estats membres.
La Comissió parla en nom de tots els països davant dels organismes internacionals, especialment en qüestions de política comercial i ajuda humanitària. També negocia acords internacionals en nom de la UE. La Comissió està formada per un equip de 27 comissaris –un per cada estat membre– sota la direcció del president –actualment, l’alemanya Ursula von der Leyen– i per personal (juristes, economistes, etc.) repartit en diversos departaments anomenats “direccions generals”, cadascuna de les quals s’ocupa d’una política determinada. Els líders europeus, reunits en el Consell Europeu, presenten el candidat a presidir la Comissió atenent als resultats de les eleccions a l’eurocambra. Per obtenir el càrrec, el candidat necessita el suport de la majoria del Parlament.
El poder dels estats
El Consell de la UE representa els governs dels estats membres. En el Consell –com es coneix de manera informal–, els ministres del ram en qüestió debaten, modifiquen i adopten mesures legislatives i coordinen polítiques. La institució es reuneix a Brussel·les, on té la seu principal, excepte durant tres mesos –abril, juny i octubre–, en què ho fa a Luxemburg. La seva presidència és rotatòria: cada sis mesos un país l’assumeix i dirigeix les reunions.
Juntament amb el Parlament Europeu, és el principal òrgan de decisió de la UE. En principi, la Comissió proposa les noves lleis, i l’eurocambra i el Consell les adopten. A continuació, els estats membres les apliquen sota la vigilància de la Comissió. També juntament amb l’eurocambra, aprova el pressupost comunitari. El Consell de la UE no s’ha de confondre amb el Consell Europeu, que són les cimeres (normalment trimestrals) en què els 27 líders comunitaris marquen l’orientació, les prioritats i les grans línies de les polítiques europees, ni tampoc amb el Consell d’Europa, que és un organisme aliè a la UE i que té la seu a Estrasburg. En general, el Consell Europeu (els dirigents polítics) no legisla, però sí que pot acordar modificacions en el tractat de funcionament de la UE. Aquesta institució estableix la política exterior i de seguretat comuna tenint en compte els interessos estratègics de la UE i les implicacions en matèria de defensa. També designa i nomena els candidats elegits per a determinats càrrecs destacats de la UE, com ara el de president del Banc Central Europeu i de la Comissió. L’actual president del Consell Europeu és el belga Charles Michel.
Justícia, euro i control financer
La tasca que desenvolupen les quatre principals institucions de la UE –Parlament, Comissió, Consell de la UE i Consell Europeu– es complementa amb la de tres institucions més: el Tribunal de Justícia de la UE (TJUE), el Banc Central Europeu (BCE) i el Tribunal de Comptes Europeu.
El TJUE té per missió garantir que la legislació comunitària s’interpreti i s’apliqui de la mateixa manera en cadascun dels estats membres, i garantir també que els socis i les institucions europees compleixin la legislació de la UE. En determinades circumstàncies, poden recórrer al TJUE particulars, empreses i organitzacions que considerin vulnerats els seus drets per part d’una institució de la UE (com en el cas de Puigdemont, Comín i Ponsatí, que s’hi van adreçar quan el Parlament els va retirar la immunitat i que estan ara pendents de sentència). El BCE, pel seu cantó, gestiona l’euro, manté l’estabilitat dels preus (i fomenta així el creixement econòmic i l’ocupació) i dirigeix la política econòmica i monetària de la UE. En aquest sentit, estableix els tipus d’interès a què presta als bancs comercials de la zona del euro, controlant així l’oferta monetària i la inflació. Des del 2019, el presideix Christine Lagarde. Finalment, el Tribunal de Comptes Europeu comprova que els fons de la UE es perceben i s’usen correctament i contribueix a millorar la gestió financera de la Unió. En tant que defensor dels interessos del contribuent, audita ingressos i despeses de la UE per verificar la correcta percepció, ús, rendibilitat i comptabilitat dels fons.
